9月份，《中华人民共和国增值税法（草案二次审议稿）》（以下简称草案二审稿）向社会公开征求意见，为早日完成增值税立法奠定了重要基础。
9月份，《中华人民共和国增值税法（草案二次审议稿）》（以下简称草案二审稿）向社会公开征求意见，为早日完成增值税立法奠定了重要基础。增值税是附着在商品和服务中由消费者实际承担的一种税收，是现阶段我国对商品和服务实行普遍征收的唯一税种，不仅在筹集国家收入方面厥功至伟，而且也与社会大众日常生活息息相关。对增值税实行立法，将现行增值税暂行条例上升为实体税收法律，不仅是全面落实税收法定原则、推进依法治税的客观需要，也是深化税收制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
增值税立法的重大意义
一是全面落实税收法定原则的必然要求。税法是我国法律体系的重要组成部分，是宪法有关税收条款的具体化和延伸。根据立法法，税种的设立、税率的确定和税收征管等税收基本制度只能通过制定法律来实施。党的十八届三中全会明确提出，要落实税收法定原则。此后，我国税收立法全面提速。目前我国18个税种中已有12个制定了税收法律。当前，增值税依然是我国第一大税种。增值税立法完成后，我国通过税收法律征收的收入占全部税收收入的比重将超过80%，这无疑对全面实施税收法定原则具有举足轻重的重要作用。
二是巩固增值税转型改革和营改增成果的客观需要。我国增值税制度的建立经历了试点、确立、转型改革和扩围改革几个阶段。1993年12月13日，国务院发布《中华人民共和国增值税暂行条例》（以下简称《条例》），自1994年1月1日起对在我国境内销售货物、加工修理修配劳务以及进口货物的单位和个人征收增值税。2004年7月1日起，在东北三省开始试点增值税由生产型向消费型转型改革，允许增值税一般纳税人抵扣其新购进设备所含进项税额，至2009年在全国范围内全面推开。2012年1月1日起，增值税开始扩围改革，在上海市针对交通运输业和部分现代服务业启动营改增试点。经过4年努力，2016年3月23日，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合印发《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（以下简称36号文），全面推开营改增试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等原营业税纳税人全部纳入增值税征税范围。2017年10月30日，国务院常务会议通过《国务院关于废止〈中华人民共和国营业税暂行条例〉和修改〈中华人民共和国增值税暂行条例〉的决定（草案）》，全面取消营业税，调整完善《条例》相关规定。加快推进增值税立法进程，不仅是建立我国现代增值税制度的客观需要，也是及时以法律形式巩固和稳定相关改革成果的客观需要。
三是为全面依法治国提供更加完备的税收法律制度保障的现实选择。坚持全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须加快构建与新税制模式相适应的税收征管制度，正确引导征纳行为，提升纳税人缴费人税法遵从度。一部好的增值税法需要在小规模纳税人认定、简易计税方法、税率结构档次、纳税人抵扣权益、进项税额扣除核定、纳税申报、发票管理等方面及时作出权威规范认定。加快制定和实施统一规范的增值税税收法律，不仅有助于进一步提高税收征管效率，防止和堵塞税收漏洞，同时也有助于树立依法治税的良好国际形象，稳定和扩大外商投资，促进新一轮高水平对外开放。
增值税立法的基本过程
我国增值税立法工作谋划已久，曾先后列入第十一届、十二届、十三届全国人大常委会的立法规划和部分年度的全国人大常委会、国务院立法工作计划，但由于我国增值税制度一直处于变动调整和改革之中，所以始终没有迎来成熟的立法时机。“十三五”以来的一些重大改革无疑大大加快了增值税立法进程。特别是随着2016年全面推开营改增，营业税退出历史舞台，实现了营业税和增值税两税并存向统一增值税制度转变，生产型增值税全面向消费型增值税转变，为增值税立法夯实了制度基础，立法条件逐步成熟。
按照保持现行税制框架总体不变和现行税收负担水平总体不变的原则，2019年11月27日，财政部、国家税务总局在整合完善现有《条例》和36号文基础上，联合起草《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》并向社会公开征求意见。2022年12月30日，《中华人民共和国增值税法（草案一次审议稿）》（以下简称草案一审稿）在经十三届全国人大常委会第三十八次会议审议后公布并向社会公开征求意见；2023年8月28日至29日，十四届全国人大常委会第五次会议对《中华人民共和国增值税法（草案二次审议稿）》进行审议后并再次向社会公开征求意见。经过全国人大常委会2轮审议和3次向社会公开征求意见后，预计还要经过全国人大常委会三次审议后，增值税法才能最终出台。
草案一审稿的主要变化
草案一审稿对最初的征求意见稿进行了较大幅度的整合简并，共设6章36条，比《条例》增加了“章”的形式，总条数也比《条例》增加了8条，但总体上比征求意见稿减少了11条。对比分析草案一审稿和《条例》的基本内容，主要变化体现在以下几个方面：
首先，在第一章总则中分层界定纳税人和征税范围，表述层次更加清晰。将增值税的纳税人界定为“在境内销售应税交易，以及进口货物的单位和个人”，这是第一层次；在此基础上，再分条界定“在境内发生应税交易”“视同应税交易”，以及“不属于应税交易”的情形，作为第二层次，分别涉及第一条、第三条、第四条。与此同时，单列一条单独界定“应税交易的销售额”以及增值税的计税方法，作为第三层次。草案一审稿对纳税人和征税范围的界定大大扩充了《条例》的基本内容，使之更加清晰准确，便于理解和执行。为巩固营改增成果，草案一审稿在“应税交易”的具体内容上，将《条例》中的“加工、修理修配劳务”类吸纳入一审稿中的“服务”类交易，遵循了实质重于形式的原则，更加准确合理。据此，草案一审稿将增值税的征税范围界定为，在境内销售货物、服务、无形资产、不动产，以及进口货物。
同时，充分吸纳近年来简并税率改革成果，将增值税税率维持在13％、9％、6％政策水平。为巩固营改增及深化增值税改革成果，草案一审稿对《条例》中规定的税率进行了相应调整，将销售货物、加工修理修配服务、有形动产租赁服务以及进口货物等适用税率调整为13%；将销售交通运输、邮政、基础电信、建筑、不动产租赁服务、不动产，转让土地使用权、销售或者进口农产品等货物的适用税率调整为9%；销售其他服务、无形资产的适用税率为6%，保持不变。同时，明确小规模纳税人增值税征收率为3%。草案一审稿中各个适用范围的税率档次已经大大低于《条例》的规定水平。
其次，建立了期末留抵退税制度，留抵退税主动权由国务院财政、税务主管部门掌握。为巩固深化增值税改革成果，按照增值税原理，草案一审稿借鉴国际经验，建立期末留抵退税制度，并授权国务院财政、税务主管部门制定具体办法。
最后，明确了涉税部门的税收征管职责，强化了政府部门之间的税收共治责任。结合征管实践，草案一审稿明确增值税由税务机关征收，进口货物的增值税由海关代征。海关应当将代征增值税和货物出口报关的信息提供给税务机关。明确了纳税人、扣缴义务人的如实申报义务、发票管理及法律责任的原则性规定。强调纳税人应当依法开具和使用增值税发票，电子发票与纸质发票具有同等法律效力。同时，增加了税收共治条款，有关部门应当依照法律、行政法规和各自职责，支持、协助税务机关开展增值税征收管理。税务机关与工业和信息化、公安、海关、市场监管、人民银行、金融监督管理等部门应当建立增值税涉税信息共享机制和工作配合机制。
草案二审稿的主要变化
草案二审稿共6章37条，除因条款增删导致的条款序号调整外，相较于草案一审稿增加了1条，主要变化如下：
第一，调整基本概念，将第四条视同应税交易中的“赠与”改回现行规定下的“无偿转让”。基本出发点在于避免与现行民法典中所使用的“赠与”概念相混淆，以免引发歧义。草案二审稿将其改为“无偿转让”更为增值税征纳双方所理解和接受。
第二，突出增值税价税分离的特点，在第六条应税交易的销售额中要求在交易凭证上单独列明增值税税额。此项修改的基本出发点是与国际增值税管理通行做法保持一致，便于理解增值税是价外税的理论特点，进一步强化运用其中性调节原则。这是我国首次对此作出明文规定。
第三，明确简易计税适用范围，充实完善小规模纳税人制度。草案二审稿第七条规定，小规模纳税人以及符合国务院规定的纳税人，可以按照销售额和征收率计算应纳税额的简易计税方法，计算缴纳增值税。第八条则将小规模纳税人相关现行政策上升为法律，明确年应征增值税销售额未超过五百万元的纳税人为小规模纳税人。允许小规模纳税人选择登记成为一般纳税人。同时，也授权国务院视情调整小规模纳税人的标准。这不仅有利于加强对小规模纳税人的规范管理，同时也有利于对其进行精准扶持，意义重大。
第四，明确扣缴义务人范围，取消针对特殊跨境交易另行规定扣缴义务人的授权。草案二审稿第十四条明确了扣缴义务人的范围，境外单位和个人在境内发生应税交易，以购买方为扣缴义务人。同时，删除草案一审稿中“除国务院财政、税务主管部门另有规定外”的前提条件，明确将购买方作为境外单位和个人在境内发生应税交易的唯一扣缴义务人，不再设定其他特殊情况，购买方也不再需要对境外单位和个人在境内是否有经营机构或代理人作出判断。
第五，优化销售额定义，明确由国务院规定差额纳税的特殊情况。草案二审稿第十六条规定，销售额是指纳税人发生应税交易取得的与之相关的价款，包括货币和非货币形式的经济利益对应的价款，比草案一审稿添加了“对应的价款”用语，意义更加完整。该条款还规定，国务院对特殊情况下差额计算销售额另有规定的，从其规定。差额征收是为了解决无法通过抵扣进项来避免重复征税而采取的方法，是增值税制下的一种特殊方法。这一规定间接明确了制定差额计算相关规定的授权机关，比草案一审稿更加严谨。
第六，明确增值税税收核定的法律依据，有利于减少执法异议。对于纳税人销售额明显偏低或者偏高且无正当理由的情形，草案二审稿第十九条进一步明确税务机关可以依照《中华人民共和国税收征收管理法》和有关行政法规的规定核定其销售额。这有助于减少征纳双方对于核定标准及方法的异议，具有重要的实践价值。
第七，上收专项优惠政策制定权，明确授权国务院制定专项优惠政策的范围和要求。草案二审稿第二十四条授权国务院对支持小微企业发展、扶持重点产业、鼓励创业就业等情形可以制定增值税专项优惠政策，报全国人民代表大会常务委员会备案。与草案一审稿相比，草案二审稿特别列举了三种国务院可以制定增值税专项优惠政策的主要情形，并且通过法律形式将专项优惠政策的制定权限上收至国务院，同时要求报全国人民代表大会常务委员会备案。这是全面落实税收法定的重要举措。
总的来说，草案二审稿着眼改革与发展，在税制平移的基础上又不乏创新亮点。为了让草案更加完善，建议丰富草案总则部分的内容。增值税法不仅与广大纳税人有关，而且也与人民的日常生活息息相关，是现阶段我国税制体系框架中与政府、企业、社会联系最为紧密的税种实体法。对于这样一个与商品、服务、进出口以及人们日常生活消费普遍联系的税法，其总则部分应当很好地回答和阐明何为增值税、增值税的实质是什么、为什么要设立增值税并为之立法、增值税立法应当坚持什么样的原则等基本法理问题，这既是立法总则中应当体现的，同时也是借助税法的总则部分加大社会宣传力度，以便于立法后的贯彻和执行，提高社会遵从度。（作者系中国宏观经济研究院经济所研究员、首席财税专家）
